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Legge n. 68/2015 sugli Ecoreati: dopo il bastone la carota della prescrizione estintiva.

22/05/2015
La legge n. 68/2015 introduttiva nel codice penale del nuovo Titolo VI°-Bis, rubricato 'Delitti contro l'ambiente' (pubbl. in Gazzetta Ufficiale n. 122 del 28 maggio 2015), contiene anche un altrettanto attesa parte dedicata all’estinzione, in via amministrativa, delle ipotesi di contravvenzioni di cui al D.lgs. n. 152/2006 e succ. modd., alla stregua di quanto da anni previsto dal D.lgs. n. 758/1994 nel contiguo settore della sicurezza sui luoghi di lavoro. Campo applicativo. Venendo, dunque, a quella che appare, evidentemente, come la “carota” offerta dal legislatore ambientale, subito dopo il “bastone” dei nuovi ecoreati in seno al cod. penale, la disciplina appare contenuta al comma 9 dell’art. 1 della l. in questione, con la quale il legislatore ha introdotto in calce al testo del D.lgs. n. 152/2006 (c.d. TUA, Teso Unico Ambientale) una nuova Parte Sesta-bis, intitolata “Disciplina sanzionatoria degli illeciti amministrativi e penali in materia di tutela ambientale”. Al riguardo è subito da precisare come il menzionato titolo non appaia, invero, coordinato con il campo applicativo della normativa medesima poiché se è vero che la portata del titolo sembrerebbe duplice (illeciti tanto amministrativi quanto penali), pur vero è che il nuovo art. 318-bis del D.lgs. n. 152/2006, con il quale si apre la menzionata Parte Sesta-Bis, si riferisce, come ambito applicativo (oggettivo) alle (sole) “…ipotesi contravvenzionali in materia ambientale previste…- dal D.lgs. n. 152/2006 medesimo – che non hanno cagionato danno o pericolo concreto e attuale di danno alle risorse ambientali, urbanistiche o paesaggistiche protette”. Se ne ricava, evidentemente, una portata delle riforma limitata al settore penale delle contravvenzioni ambientali contenute nel testo del D.lgs. n. 152/2006, in tal senso con restringimento del campo rispetto a quanto originariamente previsto dal testo di legge, inizialmente rivolto a qualsiasi contravvenzione in materia ambientale. Il coinvolgimento del solo settore penale, alla stregua del D.lgs. n. 758/1994, palesa reiteratamente da tutto il corpus della legge, a partire dallo stesso art. 318-ter, comma 1 (quanto all’esercizio da parte dell’organo di vigilanza delle funzioni di polizia giudiziaria ex art. 55, cod. proc. Pen.), come dal comma 4 dello stesso articolo (con l’obbligo per l’organo accertatore di riferire, comunque, al pubblico ministero la notizia di reato ex art. 347, cod. proc. Pen.) etc.. Pur mancando, pertanto, una definizione di “contravvenzioni” analoga a quella contenuta nell’art. 19 del D.lgs. n. 758/1994 in materia di sicurezza (dove espressamente il legislatore considera i reati sulla sicurezza e igiene del lavoro puniti con la pena alternativa dell’arresto o dell’ammenda) la portata applicativa della nuova Parte sesta-bis del D.lgs. n. 152/2006 sembrerebbe, comunque, chiara. Indagando, quindi, le ipotesi di contravvenzioni punite, secondo la distinzione di cui all’art. 17, cod.pen., con l’arresto e/o l’ammenda, ci rendiamo immediatamente conto dell’ampia portata applicativa del nuovo sistema deflattivo introdotto dal legislatore che abbraccia sanzioni: 1) in materia di AIA (dall'esercizio di una delle attivita' di cui all'Allegato VIII, alla Parte Seconda, D.lgs. n. 152/2006, senza essere in possesso dell'autorizzazione integrata ambientale, o dopo che la stessa sia stata sospesa o revocata, alla mancata osservanza di una prescrizione autorizzato ria, piuttosto che imposta dall’autorità competente, da parte di soggetto pur in possesso dell'autorizzazione integrata Ambientale...); 2) in materia di scarichi di acque reflue industriali (dall'apertura o comunque effettuazione di nuovi scarichi di acque reflue industriali, senza autorizzazione, oppure per prosieguo ad effettuare o mantenere detti scarichi dopo che l'autorizzazione sia stata sospesa o revocata, al celebre scarico di acque reflue industriali contenenti le sostanze pericolose comprese nelle famiglie e nei gruppi di sostanze indicate nelle tabelle 5 e 3/A dell'Allegato 5 alla parte terza del presente decreto senza osservare le prescrizioni dell'autorizzazione, o le altre prescrizioni dell'autorità competente, etc.); 3) in materia di rifiuti (dall'esercizio di una attività di raccolta, trasporto, recupero, smaltimento, commercio ed intermediazione di rifiuti in mancanza della prescritta autorizzazione, iscrizione o comunicazione di cui agli articoli 208, 209, 210, 211, 212, 214, 215 e 216, D.lgs. cit., all'abbandono o deposito in modo incontrollato di rifiuti ovvero immissione nelle acque superficiali o sotterranee in violazione del divieto di cui all'articolo 192, commi 1 e 2, commessa da parte di titolari di imprese ed ai responsabili di enti, etc.); 4) in materia di bonifica di siti contaminati (dal cagionare inquinamento del suolo, del sottosuolo, delle acque superficiali o delle acque sotterranee con il superamento delle concentrazioni soglia di rischio, senza provvedere alla bonifica in conformità al progetto approvato dall'autorità competente nell'ambito del procedimento di bonifica di cui agli articoli 242 e seguenti, alla mancata effettuazione della comunicazione di evento in grado di contaminare il suolo di cui all'art. 242); 5) in materia di emissioni in atmosfera (dall'esercizio di uno stabilimento in assenza della prescritta autorizzazione ovvero per proseguo all'esercizio con l'autorizzazione scaduta, decaduta, sospesa o revocata, alla sottoposizione di uno stabilimento ad una modifica sostanziale senza l'autorizzazione prevista dall'articolo 269, comma 8, etc.). Raffronto della nuova disciplina con il D.lgs. n. 758/1994. Tanto premesso è ora possibile una lettura bilanciata della nuova disciplina con la pregressa di cui al D.lgs. n. 758/1994 in materia di sicurezza, con beneficio dell’ampia giurisprudenza ad oggi sviluppatasi sulla contigua normativa in materia di sicurezza sui luoghi di lavoro… Partendo dall’istituto della “Prescrizione”, l’art. 318-ter della nuova parte sesta-bis del D.lgs. n. 152/2006, appare ritagliato sulla falsariga dell’art. 20, D.lgs. n. 758/1994, tale che “allo scopo di eliminare la contravvenzione accertata, l'organo di vigilanza, nell'esercizio delle funzioni di polizia giudiziaria di cui all'art. 55 del codice di procedura penale, ovvero la polizia giudiziaria impartisce al contravventore un'apposita prescrizione…” che nel caso della disciplina ambientale, a differenza di quella sulla sicurezza sui luoghi di lavoro, deve essere “asseverata tecnicamente dall’ente specializzato competente nella materia trattata…”, fissando per la regolarizzazione un termine non eccedente il periodo di tempo tecnicamente necessario e, comunque prorogabile fino, sempre, a non più di sei mesi (nella sicurezza il termine massimo di sei mesi può essere prorogato al massimo per ulteriori sei mesi). L’asseverazione tecnica, frequente nel settore ambientale (basti pensare alla pratica di rinnovo del c.p.i. ex art. 5, D.P.R. n. 151/2011, piuttosto che alle modifiche per l’iscrizione all’Albo nazionale gestori ambientali…), nel caso in ispecie sembra evocare l’intervento dell’ARPA, piuttosto che dell’ISPRA, in forza dell’attribuzione di competenze in tal senso prevista ex artt. 02 e 1 del D.L. n. 496/1993 conv. In l. n. 61/1994 e successive attuazioni. Particolarmente interessanti sono, sulla scorta della giurisprudenza pregressa, le conclusioni dei Giudici in ordine alla natura dell’atto di prescrizione irrogata, non annoverabile tra i provvedimenti amministrativi dovendosi ad esso attribuire, invece, atto di Polizia giudiziaria (e quindi sottratto alle impugnative per gli atti amministrativi) (Cass. Pen. I^ sez., 2 marzo 2000, Rizzotti). L’art. 318-bis prosegue affermando l’obbligo di notificare o comunicare la prescrizione anche al rappresentante legale dell'ente nell'ambito o al servizio del quale opera il contravventore (comma 2), rammentandosi, al riguardo, la non necessità di rinnovo della notifica/comunicazione in ipotesi di mutamento del titolare dell’attività (persona fisica) (in tal senso Cass. Pen., I, 17 luglio 2009). Inoltre, analogamente a quanto previsto nel settore della sicurezza, anche in campo ambientale la norma prevede la potestà, per l'organo accertatore, di “…imporre specifiche misure atte a far cessare situazioni di pericolo ovvero la prosecuzione di attività potenzialmente pericolose” che sarebbe uno dei valori aggiunti dell’istituto dell’estinzione dell’illecito per adempimento di una prescrizione. In entrambi i casi, da ultimo, è comunque previsto l'obbligo per l'organo di vigilanza di riferire al pubblico ministero la notizia di reato relativa alla contravvenzione, giusta previsione di cui all’art. 347 del codice di procedura penale. Segue la fase della “verifica dell’adempimento” (art. 318 quater, parte Sesta-bis al D.lgs. n. 152/2006, e art. 21, D.lgs. n. 758/1994), secondo la quale entro e non oltre sessanta giorni dalla scadenza del termine fissato nella prescrizione, l'organo accertatore dovrà verificare “…se la violazione e' stata eliminata secondo le modalita' e nel termine indicati dalla prescrizione”, con le note due opzioni conclusive, quali: a). la verifica dell’avvenuto adempimento alla prescrizione, nel qual caso l'organo accertatore dovrà ammettere il contravventore a pagare in sede amministrativa, nel termine di trenta giorni, una somma pari al quarto del massimo dell'ammenda stabilita per la contravvenzione commessa, e successiva comunicazione (sempre da parte dell'organo accertatore al pubblico ministero), entro centoventi giorni dalla scadenza del termine fissato nella prescrizione, dell'avvenuto adempimento alla prescrizione nonche' l'eventuale pagamento della somma; sul termine di 30 giorni per effettuare il pagamento, così come per lo stesso adempimento entro il termine previsto dall’organo accertatore, la giurisprudenza ha avuto modo di sottolineare la perentorietà di entrambi, con conseguente venir meno dell’effetto estintivo in ipotesi di mancato tempestivo rispetto (Cass. Pen., III^, 31 marzo 2005, Maratea; Cass. Pen. III^, 24 marzo 2010, F.A.S.); b) al contrario l’eventuale inadempimento della prescrizione comporterà, per l’organo accertatore, l’obbligo di comunicazione al pubblico ministero e al contravventore entro novanta giorni dalla scadenza del termine fissato nella prescrizione, con conseguente riavvio dell’azione penale fino a questo momento sospesa. Ancora una volta reiterando il testo della pregressa disciplina in materia di sicurezza sul lavoro (art. 23, D.lgs. n. 758/1994) il nuovo art. 318-sexies della parte Sesta del D.lgs. n. 152/2006, prevede, infatti, la “sospensione del procedimento” per la contravvenzione a far data dal momento dell'iscrizione della notizia di reato nel registro delle notizie di reato di cui all'art. 335 del codice di procedura penale e fino al momento in cui il pubblico ministero riceve una delle due menzionate comunicazioni alternative circa l’avvenuto adempimento, entro i termini, o di inadempimento. Rileva in entrambi i casi l’assenza di un effetto preclusivo della sospensione del procedimento sulla eventuale richiesta di archiviazione (sempre possibile), nè per l'assunzione delle prove con incidente probatorio, ne' per l’adozione degli eventiuali atti urgenti di indagine preliminare così come per l’eventuale sequestro preventivo ai sensi degli articolo 321 e seguenti del codice di procedura penale. L’avvenuto adempimento alla prescrizione impartita dall’organo di vigilanza nel termine ivi fissato e il correlato pagamento, entro il termine di 30 gg., della somma pari ad un quarto del massimo dell’ammenda stabilita per la contravvenzione medesima chiudono, infine, il procedimento con effetto estintivo della contravvenzione, con conseguente obbligo di richiesta di archiviazione per il P.M. (art. 318-septies, parte Sesta citata). Ricorre, ancora una volta, l’analogia tra il settore ambientale e quello della sicurezza nel caso di un adempimento tardivo della prescrizione (in un tempo superiore a quello indicato) ma, comunque, risultante “congruo” ai sensi del termine di 60 gg. Entro il quale l’organo accertatore dovrebbe verificare l’adempimento, così come nell’ipotesi di “…eliminazione delle conseguenze dannose o pericolose della contravvenzione con modalita' diverse da quelle indicate dall'organo di vigilanza…”, tale che entrambe le ipotesi dovranno essere valutate ai fini dell'applicazione dell'oblazione ex art. 162-bis del codice penale (oblazione delle contravvenzioni punite con pene alternative). In tal caso, la somma da versare sarà ridotta alla metà del massimo dell'ammenda stabilita per la contravvenzione commessa (art. 318-septies, c. 3, parte Sesta del D.lgs. n. 152/2006, difformemente dalla riduzione ad un quarto del massimo dell’ammenda come previsto dall’art. 24, c. 3, D.lgs. n. 758/1994 nella sicurezza). Si parla, in tal senso, di una fattispecie a formazione progressiva, nel senso che l’estinzione della contravvenzione potrà realizzarsi solo al verificarsi di tutte le condizioni alle quali la stessa è sottoposta, ovvero sia l’adempimento della prescrizione entro il termine ivi previsto sia, successivamente, il pagamento della somma pari ad un quarto del massimo dell’ammenda ex art. 318-quater, c. 2, citato (già in tal senso Cass. Pen., III, 30 maggio 2013 sull’analogo istituto ex D.lgs. n. 758/1994). Epilogo. Volendo tracciare delle brevi conclusioni palesa come il campo applicativo della nuova disciplina estintiva appaia, prima facie, estremamente ampio alla luce della constatazione che quasi tutte le ipotesi di reati ambientali contenute nel TUA sono ipotesi contravvenzionali. Pur vero è, peraltro, come il presupposto affinchè si possa accedere all’istituto risiede nell’assenza di “… danno o pericolo concreto e attuale di danno alle risorse ambientali, urbanistiche o paesaggistiche protette” casualmente connesso con la contravvenzione medesima, tale che questo presupposto dovrebbe portare ad escludere in partenza molte ipotesi di reato tra quelle sopra elencate (es. impianto AIA privo di autorizzazione piuttosto che discarica abusiva etc.). Al contrario l’istituto dovrebbe avere applicazione in tutti i casi, spesso frequenti, di inosservanze meramente formali della disciplina ambientale (es. mancato rispetto di una prescrizione autorizzatoria in materia di AIA, piuttosto che superamento per poche sole unità di misura di uno scarico di acque reflue industriali piuttosto che di emissioni in atmosfera etc.) dove la compromissione all’ambiente potrebbe essere effettivamente difficile da configurare… La legge sui così detto Ecoreati pur ritoccando il quadro sanzionatorio del D.lgs. n. 231/2001 e succ. modd. (responsabilità delle società ed enti) non ha, tuttavia, affrontato il tema, pure scottante, dell’efficacia scriminante della responsabilità ex D.lgs. n. 231 citato nel caso di adozione (e certificazione/registrazione) dei sistemi di gestione ambientale conformi alla norma ISO14001:2004 (in fase avanzata di revisione) piuttosto che al regolamento EMAS (Reg. CE 1221/2009), al contrario, come è noto, prevista nel settore della sicurezza sul lavoro da parte dell’art. 30, c. 5, D.lgs. n. 81/2008, per i modelli di organizzazione aziendale definiti conformemente alle Linee guida UNI-INAIL per un sistema di gestione della salute e sicurezza sul lavoro (SGSL) del 28 settembre 2001 o al British Standard OHSAS 18001:2007. L’auspicio è, quindi, che dopo l’avvenuto allineamento del settore ambientale a quello della sicurezza per quanto concerne la disciplina sull’efficacia estintiva della prescrizione si proceda, parimenti, sull’equiparazione tra i due settori anche per quanto concerne la detta efficacia esimente di modelli organizzativi fondati sui rispettivi sistemi di gestione… Avv. Marco Fabrizio
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